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法律的边界:谈美国海岸警卫队来南海“执法”

2020-12-26 13:13:47       来源:云顶集团娱乐网址

12月17日,美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布了一项海上战略报告《海上优势:综合全域海军力量获胜之道》,指责中国在南海开展侵略性海上行动并试图构建有利于自己的国际秩序,称美国三军力量将通过加大海军力量投射、强化与盟友与伙伴国的合作对抗“中国威胁”。[1]此前,10月23日,美国国家安全顾问布莱恩在一份声明中称要在西太平洋设立海岸警卫队巡逻基地,部署新一代快速反应巡逻舰,在南海打击中国的“非法捕鱼”行为以及“在其他沿岸国的专属经济区对他国渔船的骚扰活动”。[2]早在2019年7月,美国海岸警卫队的司令卡尔·舒尔茨就曾表示海岸警卫队正在积极推进西太地区兵力部署计划,并考虑邀请澳大利亚、新西兰和日本等盟友国参与未来的行动。[3]2019年6月,美国海岸警卫队太平洋地区司令费根声称将帮助南海沿岸国尤其是菲律宾保护“自己的专属经济区”,还派出两艘舰艇部署在南海,以加强沿岸国家渔业执法领域的能力建设。[4]


派遣海岸警卫队到南海地区执行活动,是美国自2019年以来应对中国所谓“灰色地带”行动的新策略新举措。海岸警卫队在南海执行活动的法律依据是什么,有何权利和义务,应受到哪些限制,是否有明确的法律边界,以及对未来南海局势的影响等问题都是需要深入研究和探讨的问题。


美国海岸警卫队为何劳师远征来南海?


美国海岸警卫队是美国武装力量的重要组成部分,也是世界上规模最大、装备最为先进的海上执法力量。其和平时期归美国国土安全部管辖,如有特殊需要总统可下令将其移交美国海军指挥,国会也有权在战时通过转隶决议变更海岸警卫队的指挥权。从美国海岸警卫队的行动能力来看,其无疑是一支可以全球部署的武装力量。2019年1月,美国海岸警卫队陆续派出“博索夫号”、“斯特拉顿号”和“梅隆号”轮流部署在西太平洋,接受第七舰队指挥,期间多次单独或伴行海军舰艇穿越南海和台湾海峡,亦曾与菲律宾、马来西亚和印尼的海上执法力量进行联合演习。隶属于海岸警卫队的海上巡逻机也于今年6月短期部署在日本三泽基地。[5]


从目前情况来看,美国海岸警卫队在南海的活动虽然有限,但多年来其一直与越南、菲律宾、马来西亚和印尼等南海沿岸国通过提供装备、培训和联合训练等方式保持着紧密联系,将其影响力投射到南海。例如,过去的三年间美国海岸警卫队就协助菲律宾培训了1500名海上执法人员;2019年美菲两国还开展了两次联合演练,其中一次是在黄岩岛附近水域进行的搜救演习;并于2015年资助菲律宾设立国家海岸监视中心(National Coast Watch Center),以协助菲律宾提升海域感知能力。[6]


除与菲律宾的合作之外,美国海岸警卫队也多次向越南赠送或出售巡逻艇,协助其海上执法能力建设。[7]2020年7月22日,美国与越南渔业管理局签署渔业执法合作谅解备忘录,承诺将以提供技术援助和共享信息来加强越南的渔业管理、执法能力和海上监视系统,也将加强两国海上执法机构间的合作。在多边合作方面,美国与印尼、柬埔寨、马来西亚、泰国和越南等国在东南亚海上执法倡议(Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative)以及东南亚合作与培训(Southeast Asia Cooperation and Training)机制下定期举行多边联合演习,这两项合作机制目前已常态化运作。


美国海岸警卫队南海行动的法律依据何在?


美国海岸警卫队开展海上执法活动的国际法依据首先是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。《公约》第56条规定沿海国在其专属经济区有以勘探、开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利。第73条赋予沿海国制定国内法律和规章的权利,以及采取登临、检查、逮捕等执法措施的权利。然而美国在南海并无领土和管辖海域,因此并不享有专属经济区内沿岸国对非法渔业捕捞等犯罪活动的司法管辖权。


其次,美国海岸警卫队享有《公约》及一般国际法赋予的航行权。作为美国第五大武装力量,美国海岸警卫队在开展“航行自由行动”时由美海军指挥。《公约》对海上军事力量活动的规制和调整主要集中在航行制度上,如领海内的无害通过权、群岛海道通过权、国际通行海峡的过境通行权等。根据《公约》,美国海岸警卫队船舰在南海享有一定程度上受到沿海国制约的航行权利。同时,美海岸警卫队船舰在南海航行也要适当顾及其他国家在《公约》及一般国际法项下的航行权利。[8]


再次,美国海岸警卫队执法的国内法依据包括《海岸警卫队法》《美国海岸警卫队成立法案》《海岸警卫队授权法案》《海岸警卫队海上安全战略》等。根据《国土安全法》美国海岸警卫队执行的任务主要包括国土安全类的港口、航道和海岸安全、禁毒、移民拦截、防御准备等,以及非国土安全类的船舶安全、搜救、航行辅助、海洋生物资源、海洋环境保护和生物资源享有勘探开发、养护管理的主权权利,因此有权就捕捞许可、限额、渔船渔具等事项制定行政和刑事法规,对外籍船舶的非法捕捞享有管辖权。[9]


2000年,美国已将《海岸警卫队法》编入《美国法典》,其中对海岸警卫队海上执法行动的权责明确为:在公海及美国享有有司法管辖权的海域,为预防、探测、禁止违反美国法律的行为,海岸警卫队可进行询问、检查、调查、搜查、查封以及逮捕。[10]值得注意的是,“美国享有司法管辖权的海域”可以是美国自己的专属经济区,也可以是别国让渡自身专属经济区权利而使美国获得司法管辖权的海域。


最后,救助海上遇险人员的义务是国际法的一项基本原则。根据《国际救助公约》和《国际海上人命安全公约》等国际条约,拯救海上人员生命的义务适用于军事船舶、国有船舶以及私人船舶,也适用于所有海域。


总体而言,作为域外国家,美国并无在南海海域开展执法行动的权利。美国海岸警卫队无论是以军事力量还是执法力量的身份在南海活动,其合法权益都集中在航行权益,并需要承担救助海上遇险人员的义务。

 

美国海岸警卫队未来在南海可能有哪些新措施?


作为美国介入南海事务的新手段,美国海岸警卫队在南海活动具有特殊的优势。一方面由于不需要弹药补给的军事基地,相较于海军更便于在南海长期存在,[11]另一方面其身份的模糊性可便于美国在南海搅混水。


在现行的法律边界内,美国海岸警卫队在南海可能展开三类行动:在美国海军的指挥下执行维护所谓“航行自由”的军事行动、与南海沿岸国通过签署双边协议开展海上执法合作、和针对海上遇险人员开展海上搜救行动。此外,在中国与其他南海沿岸国发生海上冲突或意外事件时,美海岸警卫队船舰也可能以“偶遇”旁观或拍照等方式进行有倾向性的国际舆论炒作。自2019年以来,美国海岸警卫队在南海的活动主要是在海军第七舰队的指挥下与海军军舰联合行动。未来也将继续协同海军或单独执行维护“航行自由行动”任务。当然也不能排除这样的特殊情况,即:若其船舰在南海航行时遇到撞船事件或由于天气等意外因素落水的渔民或其他人员,可根据履行海上遇险人员的救助义务开展救援行动。


值得注意的是,美国若想通过海岸警卫队在南海的活动对抗中国在南海的维权活动,其可能的途径是通过与沿岸国签署双边协议的方式开展海上执法活动。例如,美国自2010年以来通过“随船观察员项目”加强与太平洋岛国的海上执法合作,并与同库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、基里巴斯、瑙鲁、帕劳、马绍尔群岛、萨摩亚、汤加、图瓦卢和瓦努阿图签订了11项“随船观察员协议”(Shiprider Agreement)。[12]根据“随船观察员协议”,沿岸国的地方执法官员可登上美国海岸警卫队舰船和飞机,在沿岸国的专属经济区内开展执法活动,并可登上和搜查涉嫌违反法律或条例的船只。有效打击非法、无管制和未报告的渔业捕捞活动是该协议执行的重点任务。2019年4月,美国还与10个已签署“随船观察员协议”的太平洋岛国专门召开了多边渔业执法研讨会。[13]


当前美国“随船观察员项目”均在公海和无争议的专属经济区执行。然而,在南海问题上不再“中立”的美国,早已将南海争议海域称之为周边国家的“专属经济区”。2020年7月13日,美国国务卿蓬佩奥发表“美国关于南海海洋权利主张的立场”,援引”南海仲裁案”裁决,声称中国在南沙群岛部分岛礁的主权主张和“涵盖大部分海域的资源权利主张完全不合法”,将南海争议海域称为“菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印尼的专属经济区”。[14]8月26日,蓬佩奥再发声明,声称美国将准备采取坚定行动,帮助南海沿岸国反对中国的“欺凌”。[15]


美国近期还大肆制造国际舆论舆论,炒作中国各大洋海域的所谓非法捕鱼活动,称将在印太地区严厉打击非法、未报告和未受管制的捕鱼活动,为海岸警卫队针对中国采取进行动制造舆论。10月21日,美国发布关于美国海岸警卫队太平洋行动与打击非法、未报告和未受管制捕鱼活动的战略报告。海岸警卫队司令舒尔茨点名批评中国约300艘渔船在厄瓜多尔专属经济区的加拉帕戈斯群岛的捕鱼活动,声称非法渔业捕捞活动威胁全世界的地缘政治稳定,美国将通过与沿岸国开展合作,以更有针对性的执法行动打击非法捕鱼。[16]


总而言之,基于当前美国的南海政策,和以仲裁裁决为依据,并在美国海岸警卫队多年与东南亚国家海上执法部门开展合作的互信基础上,美国未来有可能通过与南海沿岸国签署“随船观察员协议”的方式,在南海沿岸国单方面声称的“专属经济区”开展海上执法行动。

 

美国与南海沿岸国开展渔业执法合作是否合法?


美国与沿岸国“随船观察员协议”的合作方式,实际上是沿海国向美国让渡了其所谓“专属经济区”的主权权利,使南海争议海域成为“美国享有司法管辖权的海域”,并进而使得美国海岸警卫队在南海的存在披上了“合法”的外衣。可以想见的是,若菲律宾执法人员登上美国海岸警卫队船只,在黄岩岛或美济礁、渚碧礁附近海域展开针对中国渔民和渔船的执法行动;或越南执法人员登船,在万安滩海域进行执法行动,将大大提升海上冲突的风险,并将成为影响南海海上安全形势的又一重要隐患。


在中美关系竞争加剧、不断下行的背景下,美国的南海政策也日趋挑衅和遏制色彩。中美南海对抗使南海周边国家无所适从。虽然绝大多数南海沿岸国并不愿在中美之间选边站,能在联合执法方面首先倒向美国的大概非越南莫属。


南海沿岸国中越南最有可能与美国海岸警卫队开展在争议海域的渔业执法合作。越南是美国利用南海问题牵制中国的重要依赖对象,美国是越南与中国在南海抗衡的台柱子,近年来越南与美国的安全合作不断深化。在美国的纵容和偏袒下,越南在南海争议海域的单边行动有恃无恐,尤其是海上油气勘探开发活动。2020年7月22日美越两国签署的关于增强渔业执法能力的备忘录,也为两国海上联合执法拉开了序幕、奠定了基础。若想通过与南海沿岸国签署“随船观察员协议”的方式开展渔业联合执法行动,越南将是美国在这方面取得突破的不二选择。


需要强调指出的是,南沙群岛领土归属悬而未决,中国、越南、菲律宾、马来西亚和文莱五国存在重叠海洋权益主张,在海洋划界完成以前南海沿岸各国的专属经济区以及南海中部是否存在公海尚难断言。无论美国如何依据仲裁裁决,中国在南沙群岛的领土和海洋权益主张都是无法否定的,南沙海域存在争议也是改变不了的。从这个意义上讲,南海沿岸国根本无权将本来就是争议海域的所谓“专属经济区”的权利让渡给美国。


结语


尽管美国高官多次声称要在南海永久性部署海岸警卫队力量,然而由于财政因素制约,未来美国不太可能将海岸警卫队大规模部署在南海。[17]但美国海岸警卫队打着渔业执法合作的旗号,以新的手法介入南海事务,对冲中国在南海的维权行动,挑战中国在南海的固有权利和主张,仍然可能成为今后美国政府南海政策的重要选项。


原文发表于:南海战略态势感知


作者系云顶集团娱乐网址海洋法律与政策研究所所长 闫 岩


参考文献:

[1]“Advantage at sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power”, December 17, 2020, https://media.defense.gov/2020/Dec/17/2002553481/-1/-1/0/TRISERVICESTRATEGY.PDF.


[2]“Statement from National Security Advisor Robert C. O’Brien”, October 23, 2020, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/. 


[3]“US Coast Guard Watching Chinese Militia in the South China Sea”, The Rapplers, June 11, 2019, https://www.rappler.com/world/asia-pacific/us-coast-guard-watching-chinese-militia-south-china-sea. 


[4]Schultz,“Coast Guard Expanding Western Pacific Operations”, July 23, 2019, https://news.usni.org/2019/07/23/schultz-coast-guard-expanding-western-pacific-operations. 


[5]陈永:《在“灰色地带”航行:美国海岸警卫队在中美南海竞争中的作用》,“南海论坛”会议论文,2019年11月23日。


[6]Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard”, Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opporunities”, March 10, 2020,


https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf.


[7]The Stars and Stripes,“Coast Guard Planning to base Three Fast-response Cutters on Guam, Commandant Says”, October 22, 2019, 


https://www.stripes.com/news/pacific/coast-guard-planning-to-base-three-fast-response-cutters-on-guam-commandant-says-1.604094.


[8]雷晓璐:《域外国家在南海国际法上权益究竟几何》,南海战略态势感知计划,2020年1月14日,http://www.scspi.org/zh/dtfx/1578999557.


[9]“Missions of the United States Coast Guard”,


https://www.history.uscg.mil/Home/Missions/.


[10]“The Coast Guard shall enforce or assist in the enforcement of all applicable Federal laws on, under, and over the high seas and waters subject to the jurisdiction of the United States”, 14 U.S. Code of Laws 102 Primary Duties, https://www.law.cornell.edu/uscode/text/14. 


[11]陈永:《在“灰色地带”航行:美国海岸警卫队在中美南海竞争中的作用》,“南海论坛”会议论文,2019年11月23日。 


[12]参见美国海岸警卫队“随船观察员项目”,https://coastguard.dodlive.mil/tag/shiprider-program/.


[13]“US and Pacific Islands Multilateral Fisheries Law Enforcement Symposium”,August 17, 2019


https://fj.usembassy.gov/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/.


[14]Michael R. Pompeo,“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020, 


https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.


[15]Michael R. Pompeo,“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020, 


https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.


[16]Admiral Karl Schultz, Commandant of the United States Coast Guard,“Strategic Outlook on US Coast Guard Pacific Operations and Deterring IUU Fishing, Briefing”, October 21, 2020, 


https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/strategic-outlook-on-u-s-coast-guard-pacific-operations-and-deterring-iuu-fishing/. 


[17]南海战略态势感知:《美国海岸警卫队近期在西太地区的兵力运用及意图》,2019年9月5日,http://www.scspi.org/zh/yjbg/1567612800.